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迎接汽車產業全方位對外開放新時代

張書林 | 原國家機械工業部汽車司副司長、中國汽車工業協會原常務副理事長兼秘書長

發布日期:2018-12-18

站在新的歷史分界線上,中國如何能夠順利實現從一個新興的汽車大國向汽車強國的轉變,考驗著決策者的智慧和從業者的信心與勇氣。

隨著高科技的日新月異,世界汽車的制造體系也在經歷著不斷的顛覆和重塑。當今的汽車,已不再僅僅是一項簡單的交通工具,而是演化成一款包含了智能交通信息在內的綜合平臺。在世界出行大變革的形勢下,中國汽車制造業憑借著對新能源技術和信息科技技術的敏銳掌握,成功躋身這場全球變革的行列,并成為主導者之一。站在新的歷史分界線上,中國如何能夠順利實現從一個新興的汽車大國向汽車強國的轉變,考驗著決策者的智慧和從業者的信心與勇氣。

改革開放40年來,中國汽車產業快速崛起,產銷量位居全球第一,成為我國國民經濟的一大支柱。這一成就的取得,追源溯流,與國家在不同時期制定的與時俱進的汽車產業政策密切相關。40年來,通過政策的引導和自主創新,中國已成為全球范圍內汽車電動化、智能化、共享化發展方向的積極倡導者和引領者,這不僅為中國汽車產業應對全方位對外開放營造了良好的國際競爭環境,更為我國能夠盡快實現“邁向世界汽車制造強國”的宏偉藍圖提供了機遇和核心競爭力。

概括而言,根據不同時期的國內主要矛盾和對外開放條件,可將1978—2018年期間中國汽車產業的發展歷程分為四個階段:從無到有(1978—1994)、從小到大(1994—2004)、戰略轉移(2004—2018)、由大變強(2018—)。這40年,中國汽車產業經歷了在開放中融合,在融合中崛起,在崛起中競爭,在競爭中成熟的發展歷程。經過了歲月積淀的中國汽車產業,在蹣跚走過40年的風雨歷程后,終于以一個成熟者的姿態,意氣風發地站在行業前列,參與并引導著下一步產業變革的來臨。

2018年,中國突破性地做出了降低汽車關稅、逐步放開汽車外資股比限制的承諾,這是中國與世界深度融合的重要標志,更是中國自信開放的戰略抉擇。在中國汽車產業即將進入的一個前所未有的全方位對外開放新時期中,新能源汽車以先行者的姿態邁向了競爭發展與結構調整并重的新發展軌道。隨著汽車產業動力轉型的大幕拉開,預示著我國汽車產業深度改革開放、全方位參與國際競爭的新時代來臨。

國家之所以會如此大魄力的出臺開放政策,究其原因,就是因為我國40年的成功發展經驗讓我們確信:堅持改革開放,是形成國際領先產業基礎的必要手段,自主創新是產業發展的靈魂,執著的理想信念是產業發展的動力,自主品牌是民族經濟發展的根本。堅持自主發展是將產業做精、做強的唯一途徑。

從無到有 奠定基礎

1978年之前,在高度集中的計劃經濟體制下,汽車在中國并未形成一個產業。盡管自新中國成立以來,中國政府就開始扶持汽車工業的發展,但由于各種原因,我國汽車工業總體很弱小,在車型上也基本只限于卡車。

改革開放以后,發展的洪流滾滾向前,人民對汽車產品需求的欲望也在不斷增長。要不要鼓勵轎車進入家庭?這是當時的時代命題。經過一番激烈的討論,國家最終決定要引進技術,發展轎車工業。于是,從80年代中期開始,在當時中國整體還處于封閉的大環境下,外資抱著謹慎和保守的態度開始陸續進入中國,先后形成了北汽克萊斯勒、上汽大眾、一汽大眾等中外合資企業。

在引進外資政策的推動下,中國汽車產業開始緩慢發展。1979年,中國汽車產量是18萬輛,車型主要是卡車。直至1992年,經過14年的發展,全國汽車總產量才超過百萬輛。1994年,全國汽車總產量達136萬輛,其中轎車產量僅20多萬輛。

分析這組緩慢增長的數據,背后的原因與當時所在的歷史環境不無關系。

第一,在計劃經濟的管理體制下,政府用行政手段管理企業和市場,難以形成有效的競爭機制。再加上中央和地方分稅制的經濟體制,以及中央對地方調控手段不完善,各省市建立汽車廠的熱情空前高漲,造成了汽車廠點過多、分散,低水平重復建設、重復引進的局面。以1993年為例,全國汽車生產企業已達124家,但其中產能在萬輛以上的企業僅有33家。

第二,改革開放初期,我國的轎車產業基本是從零起步。由于沒有汽車產品的個人消費,導致市場規模無法形成,影響了外資企業和自主發展的信心,汽車工業無法成為國民經濟的支柱產業,也不能形成市場競爭的基礎條件。

第三,當時的汽車和零部件企業全部為國有企業或集體所有制企業,中外合資的資源基本被國有企業壟斷(這種現象一直延續至今)。中國汽車產業的自主發展受到局限。

第四,在合資企業中,中方并不掌握轎車(乘用車)的研發和大批量生產技術與管理技術。外方一旦成為主導,中方的自主發展必會受到抑制。例如,北汽公司與克萊斯勒合資后,北汽公司就無奈放棄了原來打算用引進技術升級改造“北京212吉普”的計劃,以致造成終生遺憾。

基于上述阻礙汽車工業發展的主要矛盾,國家認為有必要制定一部產業政策,來引領處于迷茫中的中國汽車產業。1994年,新中國第一部汽車產業政策——《汽車工業產業政策》頒布。這部產業政策主要針對當時的主要矛盾制定,針對性和時效性十分明顯。

為了盡快形成市場規模,該政策首次提出鼓勵汽車個人消費,明確了以轎車為主的汽車發展方向,并重點支持已合資的轎車項目盡快建成投產;同時還對合資企業規定了外匯平衡的要求,并對合資產品的最低國產化率和外資所占股比上限設定了紅線。這些條款為我國汽車產業的自主發展留出了空間,并為今后的發展奠定了基礎。

《汽車工業產業政策》的出臺,具有劃時代的意義和作用:

其一,第一部汽車產業政策的頒布,意味著中國汽車產業從封閉發展進入半封閉發展時代,并完成了轎車從無到有的建設過程。

其二,對于新建轎車項目停止審批的規定,意味著我國汽車產業開始進入長期艱難的產業結構調整歷程。

其三,外資的進入和個人消費市場的開放,意味著我國長期執行的計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉變。

其四,對整車和發動機外資股比的規定和同一外資設立同類產品合資企業數量的限制,為我國企業的自主發展留下了空間。

其五,鼓勵轎車個人消費(進入家庭)和市場目標的規定,為外資和自主企業發展增添了信心。

其六,外資帶來的轎車研發、生產技術和產品,以及零部件對外資的全面開放和對整車產品的國產化要求,都為我國汽車產業的自主發展奠定了堅實基礎。

在這部產業政策執行的10年間,我國汽車產量翻了兩番(達到507萬輛),轎車產量翻了三番(達到203萬輛)。但接下來,隨著改革的持續深入和產業的縱深化發展,新的矛盾再次出現,第一部產業政策的調整也勢在必行。

從小到大 與時俱進

進入2000年以后,汽車產業在發展過程中逐漸暴露出新的矛盾。

第一,2001年12月11日,中國正式加入WTO。根據相關承諾,中國必須在管理體制、經貿政策、外資政策、市場政策等方面加快改革步伐,以便盡快向完全的市場經濟體制過渡。汽車產業從此開始承受加快對外開放的壓力。雖然國家為中國汽車產業爭取了3年過渡期,即從2002年至2004年,我們可以繼續實行汽車進口的配額許可證管理;汽車及其關鍵件進口配額可以在2000年60億美元的基礎上每年遞增15%。但很明顯,原有的汽車產業政策已不再適應新的發展環境,必須按照談判承諾的改革步伐來進行相應調整。

第二,亟待調整的還有汽車消費政策。因為直到2004年,第一個產業政策中規定的2000年轎車產量的預期目標(汽車總產量的50%)仍沒能實現。我國2004年的轎車產量仍不到當年汽車總產量的50%。究其原因,則是轎車進入家庭的市場潛力沒有充分發揮。而比例過低的產品結構將會影響市場機制的建立。因此,這就需要通過新的消費政策來創造良好的市場環境,從而拉動潛在的消費需求。

第三,中外合資企業對我國汽車產業的發展既有積極一面,也有消極一面。即外方在提供了某些現成技術的同時,也在一種程度上束縛了中方自主發展的動力和手腳,致使我國汽車產業自主發展動作遲緩,這有悖于引進外資的初衷。“只有合資品牌轎車,沒有自主品牌”的局面急需改變,這就需要中國汽車加快自主發展的步伐。

第四,執行第一部產業政策10年的實踐證明,汽車產業“散、亂、低、慢”問題的產生有一定的歷史根源和必然性,只靠計劃經濟時期的行政手段是無法解決的,需要逐步強化法制化管理并充分發揮市場機制的調節作用才能解決。

針對以上主要矛盾,2004年,我國政府本著保護弱小產業自主發展的原則,結合新時期國內外的產業發展因素,頒布了新中國第二部汽車產業政策——《汽車產業發展政策》。

與“1994版”政策相比,“2004版”汽車產業政策提出了“培育以私人消費為主體的汽車市場”,首次將汽車工業產業政策與汽車消費政策合二為一,這為我國契合產業市場化、國際化發展,形成具有逐步擴大對外開放的應對能力,奠定了基礎。

歸納來看,第二部汽車產業發展政策具有以下意義和作用。

其一,中國做出了適應加入WTO承諾的調整,取消了汽車發動機的外資股比限制和對合資企業產品國產化率等要求,但仍保留了整車合資企業對外資股比的限制,這體現了國家堅持對自主發展的政策性保護。

其二,“品牌戰略”提上日程。政策開始向支持開發自主品牌產品方向傾斜,實施品牌戰略,催生了自主品牌企業和民營汽車的誕生與發展,激勵了自主品牌汽車提高研發和技術創新能力,并為國際化發展奠定基礎。

其三,建立起全國統一、開放的汽車市場及管理制度,培育了以私人消費為主體的市場機制,使汽車市場進入快速增長的軌道。

其四,汽車投資和準入管理體制的改革,即將審批改為核準、備案制,以及法律法規、標準的逐步完善,強化了市場配置資源的基礎性作用,傳統汽車產業的競爭機制基本形成。

其五,第一部汽車產業政策頒布期間,對于重復建設的現象,政府的調控手段還比較單一,只能選擇不批項目。但第二部汽車產業政策明確建立了退出機制,促進了政府中后期監管體制的建立和行業結構調整,有效抑制了傳統汽車的散亂局面和低水平重復建設的亂象。

在第二部汽車產業政策的引導下,中國汽車產業進入到發展快車道:僅用4年時間,2008年汽車總產量便從500萬輛/年發展為1000萬輛/年以上,躋身世界汽車生產大國行列;2009年,中國汽車總銷量大爆發,車輛銷售1365萬輛,同比增長46.15%,成為世界上最大的汽車銷售市場。當然,中國汽車產銷量的劇增,除了得益于鼓勵消費的政策因素外,也與國家在這一時期出臺的其他新政,包括大力減少稅收,以及為建設基礎設施尤其是交通運輸設施進行重點投資等多種因素有關。

由大漸強 戰略轉型

進入2008年,國際環境也發生了翻天覆地的變化——金融危機爆發。外部環境的急速改變迫使中國汽車產業發展的相關政策,必須按照“保增長、擴內需、調結構”的原則作出調整。

與此同時,伴隨著我國汽車保有量的急速上升,石油的對外依存度也在迅速提高:2008-2009年已超過50%。節能、環保做為新時期擺在汽車產業發展面前的一個新命題,并隨著時間的推移,越來越刻不容緩,亟待解決。

2009年1月,國務院批準“汽車產業調整振興規劃(2009—2011)”,提出:(1)“著力發展自主品牌,積極發展新能源汽車”,預示著我國將進入戰略性調整的前期;(2)鼓勵個人使用節能小排量汽車,同時推出優惠政策。既保持了消費增長,也預示著節能產品將是未來市場消費的主流。

同年,我國開始開展新能源汽車和清潔能源汽車的示范應用。

從2009年開始,我國汽車產業開始循著新的發展軌跡不斷向前。我國進入到以汽車動力電動化轉型為目標,以節能與新能源汽車為重點的新能源汽車產業培育發展期。汽車產業發展政策也隨之有了新改變:不再出臺新的“大部頭”文件,而是根據改革和發展的需要對原有產業政策的相關部分逐步做出相應調整。

2010年,國務院將新能源汽車列為“國家七大戰略性新興產業”之一加以扶植,標志著中國汽車產業將新能源汽車作為今后的重點發展方向。

2012年,國家發布“節能與新能源汽車發展規劃(2012-2020)”,憑借汽車節能指標超前國際的部署和新型動力系統國際領先的發展基礎,提出“堅持轉型與技術進步相結合”的技術路徑和“加快培育發展新能源汽車產業,推動汽車動力系統電動化轉型”的戰略目標。意味著我國汽車產業在繼續支持傳統汽車技術進步的同時,將電動化作為汽車動力轉型的支持重點。

2013年,開始在80多個城市開展新能源汽車的推廣應用。

2014年,正式確定新能源汽車是我國“從汽車生產大國向汽車強國轉變的必由之路”,新能源汽車的歷史地位和發展方向自此確立。

受益于以上相關鼓勵措施和財政補貼政策的直接推動,2014年,我國新能源汽車市場開始進入高速增長期。2014年到2017年,我國新能源汽車年銷量從7.5萬輛激增到77.7萬輛,我國連續三年成為全球新能源汽車產銷第一大國。這也進一步激發了社會力量投資研發生產新能源汽車的積極性。

2015年5月,國務院發布《中國制造2025》,這是強國戰略的第一個十年行動綱領。它將“節能與新能源汽車”列為九項戰略任務之一,并將新能源汽車列為“重點突破的領域”。

2016年開始,國務院和國家發展改革委陸續出臺一系列簡政放權、簡化行政許可、開放新能源投資領域、強化退出機制、加強中后期監管等宏觀調控措施。這預示著政府進一步加快了市場化改革的步伐,意在充分發揮市場機制作用,促進結構調整,創造公平公正的市場環境。

2018年,國家宣布“中國開放的大門不會關閉,只會越開越大”,公布了汽車產業對外資股比放開的時間表,并大幅降低進口關稅。其中,新能源汽車是第一個對外資放開的產業。中國汽車進入發展新時代。

全面開放 強國之路 

2018年注定是汽車產業發展史上劃時代的一年。

博鰲亞洲論壇2018年年會上,國家主席習近平在講話中提及兩項重要汽車政策的變化,“中國將大幅度放寬市場準入,下一步將盡快放寬外資股比限制特別是汽車行業外資限制”,同時,“將相當幅度降低汽車進口關稅”。

在這一基調的指導下,新政策應聲落地。

2018年4月,國家發展改革委宣布,汽車行業將分類型實行過渡期開放:其中,2018年取消專用車、新能源汽車外資股比限制;2020年取消商用車外資股比限制;2022年取消乘用車外資股比限制,同時取消合資企業不超過兩家的限制。通過5年過渡期,汽車行業將全部取消外資相關限制。

歷經40年風雨的中國汽車產業終于在一個個政策接力般的驅動下迸發出蓬勃昂揚的力量,從封閉、半封閉的發展階段進入全面開放發展的新時期。中國汽車將在新的發展機遇和挑戰中,進入競爭發展與結構調整并重、完成動力轉型并實現汽車生產大國向強國轉變的新時代。

自主創新 強國之魂

回首過往,40年物換星移,如梭如歌。失意與韌性相隨,坎坷與榮耀同行;堅守為自主護航,創新為發展謀篇。

過去的40年,正是得益于國家堅持深入的改革開放,為產業的縱深化發展創造了必要的外圍條件;同時,國家也在針對每個階段的主要矛盾,積極調整與應對,制定出與時俱進的政策,從而成為規范企業行為和引領汽車產業不斷取得突破性發展的關鍵內因。

——40年,中國汽車完成了轎車產業從無到有、汽車工業由小到大、由弱漸強的轉變;實現了汽車工業現代化產業格局,進而成為國民經濟的支柱產業。部分企業進入世界500強。

——40年,中國汽車工業基本實現了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變;實現了由單一國有體制向中外合資、自主發展及多種所有制共存的產業格局的轉變。

——40年,中國汽車產業完成了由依賴合資合作到自主發展過程的轉變,并形成可以應對全方位對外開放的自主發展實力。

——40年,中國已發展成世界范圍內汽車研發制造體系及產業鏈最完善的國家;汽車整車及零部件產業,已基本融入國際化發展體系,形成了國際汽車產業相互依托而又競爭發展的格局。

——40年,中國已經成為汽車電動化、智能化、共享化發展方向的積極倡導者和引領者,這為中國汽車參與全方位對外開放的國際競爭,為中國汽車走向制造強國提供了機遇和信心。

40年的發展歷史告訴我們,產業結構出現的問題是歷史的必然,最終必須要依靠法制化管理及公平公正的市場競爭機制解決。這是一個長期而艱難的歷程。

40年的成長經驗告訴我們,中外合資是一把“雙刃劍”,它雖然在一定時期內是汽車產業和市場發展的墊腳石,但長期依賴外資不可能將產業做強。企業和品牌的成長是歲月和意志的積累,成功之路只有快慢,沒有捷徑。

40年的成功實踐告訴我們,只有堅持改革開放才能形成國際領先的產業基礎,自主創新才是產業發展的靈魂,執著的理想信念是發展的動力,自主品牌是發展的根本,只有依托自主才能將產業做強。

舉目已是千山綠,宜趁東風揚帆起。成績讓我們喜悅,經驗讓我們借鑒。只要我們認真吸取40年積累的經驗和繼續發揚鍥而不舍的奮斗精神,不斷開拓創新,勇于進取,一定能在全面開放的國際競爭環境中,抓住發展機遇,從容應對各種壓力,在不遠的未來實現汽車的強國夢。

(作者系原國家機械工業部汽車司副司長、中國汽車工業協會原常務副理事長兼秘書長,研究員級高級工程師,在汽車行業工作了五十多年,是中國汽車產業40年發展的親歷者和見證者。)

來源:瞭望智庫

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